拓展规范性文件备案范围 打通备案审查“最后一公里”

  据黑龙江省人大消息，12月19日，黑龙江省人大常委会审议通过新修改的《黑龙江省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》，自明年3月1日起实施。

  记者从全国人大常委会法工委获悉，截至目前，31省份均已制定修改规范性文件备案审查地方性法规。这也代表着，地方层面上加强对规范性文件的备案审查，维护法治统一，保护公民、法人及其他组织的合法权益更有法可依。

  例如，北京、河南、重庆等地方拓展规范性文件备案范围，逐步将人民政府工作部门、派出机关等制定的规范性文件纳入备案审查范围，广东、浙江、江西等地方增加开展乡镇(街道)规范性文件备案审查相关规定，打通备案审查“最后一公里”。

  2023年12月29日，十四届全国人大常委会第七次会议审议通过了全国人大常委会关于完善和加强备案审查制度的决定。决定第二十二条对地方人大备案审查工作提出了明确要求：“省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会根据有关法律，参照本决定制定本地区有关规范性文件备案审查的规定。”

  值得一提的是，为整体推进地方人大备案审查制度建设，做好对地方人大制定或修改相关法规的指导工作，全国人大常委会法工委与重庆、广东、浙江、宁夏四个试点地方一同研究起草了《地方各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例（草案）》的参考范本，为地方人大常委会制定或者修改本地区备案审查相关法规提供参考借鉴。

  记者从全国人大常委会法工委获悉，截至目前，全国31个省、自治区、直辖市均已完成有关法规的制定和修改工作，其中陕西、宁夏、重庆等地方率先于今年3月前完成了有关法规的修改工作。

  全国人大常委会法工委法规备案审查室主任严冬峰告诉南都记者，总体上看，31个地方制定或者修改的有关备案审查地方性法规，深入总结近年来备案审查工作实践，充分借鉴吸收有关决定的规定和要求，将决定中的创新性规定在地方性法规中予以体现，逐渐完备备案审查制度机制，拓展备案审查范围，细化审查重点内容，强化审查纠错程序，推动地方备案审查制度建设取得显著进展。

  例如，北京、河南、重庆等地方拓展规范性文件备案范围，逐步将人民政府工作部门、派出机关等属于人大常委会监督对象的国家机关以及法律、法规授权的组织制定的规范性文件纳入人大常委会备案审查范围；重庆、福建等地方细化审查标准，将比例原则纳入审查主要标准和重点内容。

  南都记者还关注到，广东、浙江、江西等地方增加开展乡镇（街道）规范性文件备案审查相关规定，打通备案审查“最后一公里”。

  谈及为何将监督触角延伸到乡镇街道，浙江省人大常委会法工委二级巡视员刘永华称，近年来，全国及省市县开展备案审查成效显著，但乡镇街道的备案审查作为“最后一公里”，亟待实践破题。作为基层治理的“神经末梢”，乡镇街道直接承担社区治理、乡村振兴等涉及公众利益的工作。但一些乡镇街道发文制定程序不严，违法设定行政处罚、行政强制，或是违反公平竞争原则，公民权益受损害往往源于“立法放水”。

  此外，北京、河南、福建、青海等地方增强备案审查制度刚性，加强完善规范性文件纠错程序和解决方法；四川、宁夏等地方建立法律责任追究机制，明确对制定机关违反有关法律法规追究责任的具体情形等。

  因具有法律性质，但又非一部典型的法律，《全国人大常委会关于完善和加强备案审查制度的决定》被称为“小备案审查法”，作为纠错规范性文件“利剑”的备案审查制度也迈出关键一步。

  “小备案审查法”出炉后，31省份进一步制定修改备案审查地方性法规有何意义？

  广东省人大在《广东省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》解读中称，近年来，广东省备案审查工作在实践中形成了不少成熟的经验做法，比如，在全国首个建设使用全省统一的备案审查信息平台和省法规规章规范性文件数据库，首个开展乡镇、街道规范性文件备案审查工作等，需要总结上升为法规制度，进一步规范保障备案审查工作。同时，面对新情况新问题，如各地工作发展不平衡、备案审查标准需明确等问题，需要探索制度创新，切实解决备案审查工作中的实际问题。

  河南省人大则表示，在当前社会加快速度进行发展的背景下，国家法律和法规日益复杂，如何确保这些法规和规范性文件的合法性、有效性，成为了亟须解决的问题。《河南省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》的出台，正是为了在地方层面上加强对规范性文件的备案审查，维护法治统一，保护公民、法人及其他组织的合法权益。

  基层立法联系点是我国民主立法的“民意直通车”，《决定》对发挥基层立法联系点作用，提升备案审查民主含量和质量也提出要求，明确“发挥基层立法联系点民意直通车作用，深入基层了解法规、司法解释实施情况和存在的问题，听取基层群众的意见建议，提升备案审查民主含量和质量。”

  南都记者通过调查了解到，2024年5月，全国人大常委会法制工作委员会向各基层立法联系点发函，就法规、规章、司法解释和其他规范性文件在基层的实施情况和存在问题听取意见建议。目前，44个基层立法联系点均书面反馈有关情况和意见建议。

  有联系点提出，基层规范性文件在制定程序、文件内容等方面存在一些问题。例如，制定主体方面，基层规范性文件的制定主体众多且不规范。有的规范性文件以协调机制办公室、专班办公室、领导小组办公室等名义制发；制定程序方面，有的规范性文件制定过程中征求意见程序不规范，存在广泛性、代表性、针对性不足，公众参与度不高，参与者走过场，群众“被代表”等问题；文件内容方面，基层规范性文件总体偏多，内容重复性高。有的规范性文件内容存在超越权限、违法增加公民和企业义务、违法设定行政处罚事项、补贴政策违反公平竞争原则等问题。

  对此，不少联系点对加强规范性文件制定工作提出意见建议。如加强规范性文件“事前规范”，出台规范性文件制定管理的有关法律法规，明确制定主体清单，制定年度工作规划，从源头上防止“带病文件”“奇葩文件”出台。还有建议称，加强规范性文件“事中审查”，改进规范性文件征求意见工作，完善公众参与机制，健全提前介入机制，建立制定机关与其他部门、专家联合审核机制，提升规范性文件质量。此外，也有立法联系点建议，加强规范性文件“事后监督”，及时通过政府公报、新闻媒体、报刊电视等方式向社会公布规范性文件，加大规范性文件备案审查力度，建立规范性文件定期评估和清理机制，及时清洗整理废止过时的规范性文件。

  2023年12月29日，十四届全国人大常委会第七次会议审议通过《全国人大常委会关于完善和加强备案审查制度的决定》，因具有法律性质，但又非一部典型的法律，《决定》又被称为“小备案审查法”。

  “小备案审查法”实施一年以来，备案审查制度建设也迈入新阶段。12月19日，全国人大常委会法制工作委员会举行记者会，发言人王翔介绍立法工作有关情况时称，为加强备案工作，法工委推动全国31个省级法规规章规范性文件数据库全部建成使用，将各类规范性文件纳入备案审查范围。此外，法工委还首次将常委会组成人员对2023年备案审查工作情况报告的审议意见连同报告，一并交由有关制定机关研究处理，推动解决有关问题。

  王翔介绍，备案审查作为一项具有中国特色的宪法监督制度，是人民代表大会制度的重要组成部分，是宪法监督的主要内容和重要抓手，承担着保证党中央决策部署贯彻落实，保障宪法法律实施，维护国家法治统一，保护公民、法人合法权利的重要使命。

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